城市总体规划编制

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    在城市规划文献里，我们看到comprehensive plan、general plan 和master plan 三个术语是作为同义词使用的，意思都是 “总体规划”。如今，comprehensive plan最为常用，这里用其代表上述三个词。城市总体规划，是指用于指导城市社区发展的最基本的规划。城市总体规划的一个特点是在地理范围上包括整个城市社区；另一个鲜明的特点是在时间上具有长期性，规划时限一般在20年。从第五章的介绍，我们知道，制订规划可能是城市社区的自愿选择，也可能是州政府的要求。

    城市总体规划的目标（goals of comprehensive planning）

    由于城市社区之间具有差异性，下面列出的规划目标并不能穷尽一切，也不是每一项目标都一定适用于每一个城市社区。由于规划目标彼此之间有一定的交叉性，所以，其他学者可能不是这样排列这些目标的，但是规划目标包含的范围应该是一致的。请注意，可能除最后一项外，下列所有目标都与 “健康”、“安全”和“公共福利” 这些在前面与“治安权”一起被引用过的词语所表达的主题相符合。

    1．健康。实现一种保护公众健康的土地利用模式，是一项得到确认的规划目标。一个方面可能是禁止对过载的给排水设施构成威胁的土地开发强度。在没有 公共给排水设施的地区，这一目标可能意味着让住宅之间的距离足够远，以防止化粪池的渗漏物污染井水。也可能是将产生有害健康物质的工商业活动与住宅区分开，甚至是在整个城市地区禁止某些类型的产业经营活动。

    2．公共安全。这一目标可以体现在许多方面。可能是要求在新的住宅小区内道路要有足够的宽度，以保证在紧急情况下救护车和消防车能够顺利通过。为了使人们不在洪水泛滥区建房，很多城市都有洪泛区区划。在社区层次上，保护公共安全的目标可能意味着规划一条街道，其几何形状可以让儿童从家里到学校不必穿越通衢大道。在高犯罪率地区，这一目标可能意味着在设计建筑物和建筑物之间的空间时，不能提供容易发生行凶和抢劫的较为隐蔽的场所。

    3．交通。为城市社区提供能满足需要的交通条件，几乎是总体规划的一个最普遍的目标。这一目标意味着提供使机动车和行人有序、高效、快速通行的街道系统，或许还有停车设施。在许多城市，这一目标也意味着提供足够的公共交通。交通规划和土地利用规划关系密切，将在第十三章详细讨论。

    4．公共设施设备的提供。多数总体规划工作的一个重要部分就是确定诸如公园、休闲娱乐区、学校、社会服务、医院之类公共设施设备的位置。除直接规划公共设施设备之外，规划有利于提供警力、消防、给排水等公共设施设备的土地利用方式也是很重要的。例如，土地利用方式将影响提供公共给排水设施的可行性与成本。居住地与学校的相对位置，将决定孩子可以步行上学还是必须乘坐校车。

    5．财政健康。在开发方式和城市的财政状况之间存在着一种关系。任何形式的开发都将增加城市的某些成本（消防、警力保护、交通、教育等等）。同样，实际上任何开发都将为城市社区带来某些收入（不动产税、销售税、使用权费以及其它种种费用）。有些土地利用方式将带来剩余价值，而另外一些将产生赤字。一般说来，预测哪种利用方式将产生哪种结果并不困难。事实上，这方面的文献相当丰富。

    许多城市将对限制不动产税的土地利用方式进行规划。但是，这有局限性。城市有权力实行“财政区划”吗？也就是说，城市有权力运用土地利用管理手段，将那些为城市提供更多服务但成本可能高于收入的居住或经济活动类型排除在外吗？一个城市或社区能够限制建设多少多户住宅和独户住宅以控制成本吗？就这一问题，法院没有完全一致的说法，许多律师因代理这方面的官司而赚取了丰厚的收入，过着舒适的生活。

    6．经济目标。对许许多多城市社区而言，促进经济增长或维持现有经济水平是规划的一个重要目标。这一目标和财政目标之间存在着联系，但还有其它的目的，最为重要的是为居民提供就业机会。因而，一个城市可能会寻求一种提供商业和工业用地的土地利用模式，并努力使这类用地具有良好的通达性和公共设施。一个城市可能采取的其它刺激经济发展的措施，将在第十四章进行讨论。

    7．环境保护。这是一个古老的目标，但是，正如第十六章提到的那样，自20世纪60年代以来，这一目标更为人们普遍所接受。环境保护可能是限制在湿地、陡坡地或者其它具有较高生态价值或生态脆弱性的土地上搞建设，也可能是保护户外空间、制订禁止向水体排放污水的条例、禁止或限制降低空气质量的工商业活动等等。从更广泛的意义上说，环境保护是与规划整体的土地利用方式联系在一起的。

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www.fang668.com sp;  8．再分配的目标。某些政治上左倾的规划师可能会置疑于将财富和对政治过程的影响同时向下分配这一规划目标。  只在数量不多的城市中，规划师已经能够将规划过程转至这一方向。第七章引用的Pierre Clavel 的著作对这方面的例子有描述。

    编制城市总体规划的过程（comprehensive planning process）

    我们注意到，在过去的几十年里，总体规划过程由一个小组颁布一项规划转变为城市居民公开参与制订规划的过程。下面的内容就是介绍参与性规划制订过程。从一个城市到另一个城市，这一过程有所不同，但是，我们可以确定某些共同的要素。

    1．研究阶段。如果人们对事物的现状及其可能的未来发展方向没有认识的话，就不可能做出规划。因此，很多总体规划工作从资料收集和预测阶段开始。

    2．城市目标和目的的阐述。在规划过程中某个阶段，当然早些为好，必须就规划打算达到什么样的目标取得一致意见。这并不是说这些一致意见永远是绝对的一致。

    3．规划编制阶段。  

    4．规划实施（plan implementation）阶段。

    5．规划再审视与修订阶段。

    尽管是作为一个序列提出来的，这些项目之间肯定有交叉。在研究阶段获得的认识可以揭示影响城市实现目标的问题。但是，目标的选择将影响一个城市关于自身应该了解些什么。所以，调查研究和目标形成过程有同时进行的趋向。关于人口发展趋势的研究可能会导致形成增加500英亩公共用地的目标。然而，这就提出了另一个研究问题。根据城市的收入和应还财政债务，购买这么大规模的土地是否现实？由此看来，第一和第二两个步骤不可避免地交织在一起。

    编制规划往往与前两个过程同时进行。当人们编制规划的时候，需要知道现实情况和对未来的预测。研究结果修正规划，编制规划的需要设定研究日程。规划的编制进而也有助于调整目标。详细规划可以使概括性目标的真正含义明白化；到那时目标可能需要做些调整了。一个城市可能提出“供应足够数量经济适应住房”的目标。这样的目标是很难让人反对的，没有人会公开表示赞成以昂贵的价格提供数量不足的住房。但是，当仔细审视这一问题的时候，可能就不像目标的含义那样轻松了。将价格降至可承受水平，可能意味着以高于目前居民希望的密度建设小于居民想要的住宅单元。降低价格也必然要求住房供应有较大的增长，伴随这种增长的将是交通堵塞的加重和学校孩子们的拥挤。简而言之，当开始仔细考虑规划目标可能带来的结果时，人们可能会决定调整这些目标。实施规划的时候可能也会引起一些调整，因为到那个时候，什么能实现，什么不能实现，已经非常清楚。

    下面我们详细讨论上述五个步骤。

    规划研究

    多数规划机构（planning agencies），特别是那些规模较大拥有自己的研究力量的规划机构，都做相当多的规划相关研究。一种常见的研究是“人口预测”（population forecasting）。如果不知道规划是为谁而做，就无法做出规划，也就是说，规划师需要了解所规划的城市将有多少人口。生活在一个城市中的100名65岁以上老人的需求将不同于100名小学生的需求。

    预测人口的方法有多种。常用的一种方法是“队列存活”（cohort survival）法，这种方法是按照现有人口年龄的增长从数学上计算将来的人口数量。换句话说，随着时间的推移和预测死亡率的作用，现有人口的每一个年龄性别组或者说“队列”都将向人口金字塔的上方移动。  未来的人口数量需要根据净迁移人口（移入人口减去移出人口）和出生人口数量进行调整。这种方法的优势是可以提供一个人口结构的详细画面，而不仅仅是对人口总数的估计。相对而言，数学计算很简单，但是想获得良好的预测结果却是另外一回事。在城市、县或镇的层次上，不同地区人口增长率之间的较大差别主要是由于净迁移人口数量的不同。准确预测净迁移人口数量是很困难的。目前，与其说这是一门科学，不如说是一门艺术。

    规划和预测之间也有交叉，这容易使人产生混淆。  例如，在很多郊区住房存量是限制人口增长的因素。我们可以根据过去的情况预测净迁移人口数量，但是，我们如何将这些预测数据结合到第二年即将颁布的土地利用管理条例对人口的影响中去？而且这些条例可能会受到今年人口预测的影响。在理想的状况下，编制规划和进行预测应该是相互关联的。然而，规划和预测之间的这种协调是不容易达到的。

    另一种基本的研究是“土地利用详查”（land－use inventory）。  这种研究通常从绘制现有土地利用（居住、工业、商业、教育和娱乐等）图开始。这种研究也揭示城市中未开发土地对不同用途的适宜性。最基本的工作是准备一系列标明土地地形、

www.fang668.com 是否洪泛区、土壤排水良好还是不畅等各种特点的地图。在很多情况下，土地利用研究包含某些土地产权的信息，一般至少要区分公有、私有和机构所有。也可能做进一步的区分，如确认较大的土地私有或机构持有人。这种研究可能也确定某些基础设施特别是给排水设施的特点；确定诸如区划类别等法规方面的特点，尽管这些特点不像前面提到的其它要素的特点那样持久。

    近些年来，用于记录土地利用研究成果的传统纸质地图已经由通常称为地理信息系统（Geographic Information System）（GIS）的电子制图系统进行了补充。在GIS中，资料以数码形式进行存储。例如，若要在系统中储存一条等高线，技师沿着地形图上的这条等高线移动数字转换器，数字转换器经过的路径就转换成了数字形式并储存在计算机的内存中。评估价值、区划类别、人口数据等信息也可以作为数字或字母输入计算机。电子数据库可用于快速制作各类地图、计算和制表等。需要一名手工制图员花费数天时间才能完成的一张地图，用GIS只需几分钟就能做出来。

    在区域尺度上，目前GIS利用的是卫星摄影资料。卫星摄影提供数码形式的可见光和不可见光影像，这些影像可以被输入GIS数据库。可从数字信息画出地图的资料有植被、地形、水文、土地利用、温度和某些地质特点。对小块土地而言，精确度一般不够，但是，对大范围工作而言是相当精确的，而且花费的成本只是采用传统方法获得同样成果所需成本的一小部分。

    除了以上两种常见的研究以外，还有许多其它可以作也可以不作的研究，这些研究是否进行主要取决于规划的需要和拥有的资源。如果经济发展是问题，那么就要进行经济基础研究。研究的深度可以简单到只列出现有企业的名录，也可以复杂到请专业顾问建立极其复杂的计量经济学模型。

    几乎所有的总体规划都包括交通要素，那么，现有交通网络交通流特点的研究可能就要在总体规划过程的早期进行。在规划的早期阶段，还要根据未来人口的预测数据对交通流和就业情况进行预测。交通规划和土地利用规划之间有着很强的相互作用和相互影响。一个地区的开发规模是进出这一地区交通流量的主要决定因素。另一方面，一个地区的可通达性将在很大程度上决定这里会有多大规模的开发。所以，土地利用和交通规划的编制应当一起进行。

    有关基础设施的研究也常见。给排水设施是形成增长区域开发模式的关键因素。为了确定潜在的可以提供排水设施的地区和可以发展公共给水系统的地区，常常需要进行研究。在无法提供公共给排水设施的地方，就要对地表水的水量和水质研究。

现在该提到对土地特点进行认真研究了。无论什么原因，如果一个地区没有排水设施，可以进行的开发规模就可能受限于土壤安全吸收住户化粪池排出污物的能力。这种吸收能力因土壤类型的不同而存在着极大的差别。沙性、排水性能良好的土壤可以安全地允许在每英亩土地上建造好几栋房子。另一方面，含有大量粘土或基岩接近地表的土壤，为了住户废弃物的安全处理，可能要求每栋房子占用一或两英亩土地。随着土壤中水的含量的变化而发生收缩和膨胀等土壤的特点将影响可建设的建筑类型。土壤的吸水能力将关系到发生洪水的可能性，这是在选择本地区合适的开发类型和开发强度时需要考虑的一项重要因素。

    很多城市将娱乐研究作为总体规划的一部分，研究人口、娱乐偏好、现有设施等。总体说来，这类研究将盘点现有设施和服务供应。未来的需求，将结合城市的预测人口，运用一些标准（比如每1000人需要多少公共用地）进行估计。现状与所预测的需求之间的缺口将用于确定基本的规划目标。未得到满足的娱乐需求，也可以通过调查进行估计，调查时可以简单地询问居民们经常使用什么设施，还希望增加些什么设施。

    近年来，总体阶段的规划越来越多地进行了财政预算。很多城市发现自身处于很大的财政压力之下，压力的来源是各种各样的。在很多中心城市和一些小城市，支出不断增加，而税基却保持不变。在其它一些案例中，税基有了很大的提高，但城市仍面临着对税基增长强烈的抵制，第五章提到的“加利福尼亚的第十三项提案”（California's Proposition 13）即是一例。

    财政研究主要是分析支出、收入和税率的发展趋势并做出预测。也可能做一些研究，以预测资本需求和资本成本。财政研究的根本目的是让城市将规划的其它要素与实施规划可能需要的财力相匹配。事实上，如果不了解一个城市的经济基础，很难说其规划是否现实。

    城市目标的阐述

    从理想的角度讲，规划目标的阐明应基于对基本现状的了解、对城市运作限制条件的认识和城市可选择的具有现实意义的目标。得到这些认识是上述各项研究的最终目的。目标确定过程是为了形成一定数量的目标，这些目标彼此之间不能有矛盾，而且应获得公众和政界的足够

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    在这个过程中，规划机构的作用是开设论坛进行讨论（组织会议，请媒体进行报道，建立咨询委员会），提供事实并摆出可选方案，综合讨论和评议的结果。确定目标的过程应该是公开透明的，与规划过程之结果有利害关系的市民和团体不应被排除在外。这不仅是公平或法律要求的问题，而且具有很强的实用性。那些曾经参与形成一项规划的人们可能比没有参与过的人们更支持这一点。

    最近一些年，由于计算机模型方法的发明，这一阶段的工作范畴已经大为扩大了。例如，采用“加利福尼亚城市未来模型” 进行工作的规划师们能够为同一个城市提供三种极为不同的远景方案——常规性规划（目前趋势的继续）；最大限度地保护环境；紧凑型城市。  提出这样的方案，并非一定要使用计算机，但是，计算机使我们在合理的时间内产生大量一般详细程度的方案成为可能，而且扩大了公众参与讨论和考虑的范围。

    规划编制

    当做完基础研究并就规划目标达成一致意见时，编制规划的工作就可以开始了。在较大的城市中，规划通常由市政府的规划机构起草。在小城市中，常见的做法是由规划顾问起草规划，呈送市政府批准。
编制规划的第一步通常是摆出各类可选方案。例如，假设一个规划目标是缓解中心商务区的交通堵塞，实现这一目标的可选方案之一可能是加宽或拉直主干道；方案之二可能是建一条辅路；方案之三可能是建设一处停车设施，杜绝主干道上的沿街停车；方案之四可能是将双向行驶的道路系统改为单行线；方案之五可能是以上某些方案的结合。

    当所有合理的方案都摆出来以后，就应该开始考虑每个方案的成本和价值了。这个过程有时被称为“影响评价”。需要考虑的一个项目是成本以及成本对城市的税率和负债结构意味着什么。这种研究可能不是只看可选方案的直接成本，而且要看预期对销售税收入和不动产价值产生的影响等间接因素。另一个需要考虑的项目是物业征用和建设期间交通干扰所影响到的住户和企业数量。规划师还需仔细比较每个方案预期改善交通流的程度。美学和城市设计上的问题也要认真进行考虑。影响评价完成以后，就可以选出最优方案了。请注意，让物业的所有人、居民、企业人士等有关各方都参与到影响评价和方案选择过程中来，常常是一个好主意。首先，他们有可能做出有益的贡献。同样重要的是，如果没有各政治派别的一致赞同，规划不可能得到实施，而政治是一种“折衷的艺术”。最好是早一点在会议桌旁将分歧解决，而不要等到在法厅上或媒体上解决。

    可以就规划的每一个主要因素进行这种影响分析。然而，为了知道全部成本是否可控，有时也必须考虑这些因素的综合影响。如果成本不可控，就要对规划目标重新做出选择了。

    规划实施

    正如前面提到的，从实体上实施规划的两个最有力的工具就是资本预算中所要求的资本投入和土地利用管理措施。在道路、公用设施设备方面的资本投入为开发创造基本的条件，然后，由土地利用管理措施形成和引导开发。从理想上讲，资本投入和土地利用管理应该彼此协调一致，并与总体规划保持一致。如果缺乏协调，结果很可能令人失望。例如，如果资本投入对总体规划明示为低强度开发地区产生了强大的开发压力，这一阶段就会一直处于诉讼和争议之中。最终的结果很可能与城市所设想的情景有很大不同。

    再审视与修订

    几乎不可避免，城市不会完全按照总体规划的设想发展。规划还远不是一门精密的科学，而是一门尚处于发展早期阶段的艺术。发展的模式也是由各种力量形成的，这些力量不是城市自身所能控制的，而且在很多情况下是无法预测的。经过不长的一段时间以后，城市不会完全处于规划所设计的状态，因此，有必要做些再规划的工作。就像一名航海员不断地记录方位，并相应地在图上再标出其航线，一个城市经常审查自己的状况，并调整规划。不过，这个比喻不是完全准确。对航海员而言，目的地是保持不变的。对城市而言，随着城市内部和外部现实事物的变化，目标本身也会发生变化。

    为了使规划在一个较长的时间内保持其有效性，定期对规划进行再审视十分必要。从理想的角度而言，再审视适合所有主要的规划要素。首先，它适用于数据库。人口、收入、支出、住房存量、就业情况等等必然不会严格按照预测的那样去发展。较大的差距很快就会显示出来。设想一下，以资本支出的成本预测为例。资本支出成本中的一个主要组成部分是借贷资金的成本，即利息。1981年，长期债券的利率是1995年利率的两倍。在为城市做资本预算的人当中，1981年的时候没有能预测到利率会下降的，现在也没有人能预测出几年以后利率会如何变化。

    除了更新规划赖以为基础的数据库以外，有必要更新目标和战略。最好是由市政府承担定期修订规划的义务。如果做不到这一点，规划就失去了与现实的联系。如果政府工作人员和市民将规划视为静止的、越来越不相干的文件，规划很快就会失去其政治威力。修订规划的行动，可以使规划保持相关性，使政府一直对规划承担着义务，同时，也使城市内部的规划工作制度化。

    让

www.fang668.com 城市居民始终关心规划过程，是任何规划机构最重要的工作之一。公共关系是成功规划的一个主要方面。这项工作包括规划领导者对Rotary 俱乐部作演讲，在高中公民课堂上出现，定期在报纸上发表文章，说明城市、镇或县正在制订的有关固体废弃物处理、公共用地、经济发展、住房或市中心商业区复兴等方面的规划。在一个南方小镇，规划机构的工作人员曾出现在一年级和二年级的教室里，带领6岁和7岁的孩子们简单进行了一个居住社区的设计。这种策略可能不会在四分之一世纪里都取得成功，但是，规划是一个长期的过程。

    结论

    城市总体规划包含整个城市，规划时限较长，一般在20年左右。城市制订总体规划过程的目标可能包括健康、公共安全、交通、公共设施设备的提供、财政健康、经济发展、环境保护和某些再分配目标。
自总体规划开始流行的20世纪20年代以来，规划过程发生了很大的变化。早期的规划通常是由一个“非政府”小组制订，政府的作用是用合适的立法和资助支持规划。自二次世界大战以来，规划过程更具参与性。现代规划师更可能推进全市范围的规划过程，为之提供技术支持，而不会只是制订一份规划，让城市接受之。

    总体规划过程可以划分为以下五个阶段：

    1．规划研究

    2．阐明城市目标和目的

    3．编制规划  

    4．实施规划

    5．再审视与修订

    尽管是作为独立的步骤列示的，这些步骤之间有许多重叠的地方，因为在一个步骤中了解到的情况可能会导致调整在前一个步骤确定的内容。例如，详细的规划编制工作，通过揭示实现一项具体目标需要付出的真正成本，从而可能要求对城市规划的目标重新进行考虑。我们也注意到，对问题和进展情况的周期性审视和总结以及随后对规划进行的修订，都对规划是否将持续影响城市的发展起着至关重要的作用。

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